基本問題

（一） 設立市政機構的必要性

1987年，《中葡聯合聲明》確定中國於1999年12月20日恢復對澳門行使主權。1993年，全國人民代表大會制定《澳門基本法》，規定澳門特別行政區可設立受政府委托為居民提供文化、康樂、環境衛生等方面服務的非政權性市政機構，市政機構就有關事務向政府提供諮詢意見；市政機構的職權和組成由法律規定。同時，《澳門基本法》附件一（及其修正案）規定，行政長官選舉委員會的組成人員包括市政機構成員的代表。

為實現平穩過渡，全國人民代表大會澳門特別行政區籌備委員會第十次全體會議於1999年8月29日作出《關於澳門市政機構問題的決定》，規定在澳門特別行政區設立非政權性的市政機構以前，將原有機構改組為澳門特別行政區的臨時性市政機構，除全國人民代表大會常務委員會另有決定外，澳門原有市政機構的法律和制度中與基本法無抵觸的內容，可以繼續保留。基此，澳門特別行政區第1/1999號法律《回歸法》規定，原澳門市政機構改組為非政權性的臨時市政機構，臨時市政機構的任期至新的市政機構依法產生時為止，但不得超過2001年12月31日。

2002年1月1日，根據澳門特別行政區第17/2001號法律《設立民政總署》，撤銷臨時澳門市政機構及臨時海島市政機構，解散臨時市政機關，臨時市政機構的所有權利及義務自動轉予民政總署，原屬臨時市政機構的動產及不動產轉予民政總署，與臨時市政機構設定職務聯繫之公務員及其他工作人員視為與民政總署設定相關職務聯繫。鑑於民政總署未被視為《澳門基本法》所指的非政權性市政機構，民政總署亦未有成員代表進入行政長官選舉委員會，澳門特別行政區有必要按照《澳門基本法》的相關規定，適時設立非政權性市政機構，以及完善行政長官選舉委員會的組成。

此外，按照《澳門特別行政區五年發展規劃2016-2020年》（以下簡稱“《五年發展規劃》”），澳門將發展成為具國際水平的宜居城市，當中，構建和諧社區、優化民生服務亦將是特區政府的施政重點。由於相關事務涉及不同施政範疇，從特區政府現況觀察，需要逐步重整相關組織及機制，以加強意見吸納、分析及採取相應的措施，推動不同部門的協作。

綜合《澳門基本法》的規定及配合特區未來發展的需要，特區政府認為現階段籌設非政權性市政機構具有積極意義。

（二） 設立市政機構的基本原則

特區政府認為，設立非政權性市政機構須始終遵循兩個基本原則：

一是依法設置。市政機構的設立必須完全符合《澳門基本法》的相關規定：市政機構必須為非政權性，其提供服務的基礎是受特區政府委托；市政機構的職權和組成須由法律規定。

二是符合澳門發展的現實需要。特區政府《五年發展規劃》提出以“精兵簡政”的原則，提升政府執行力，實現善治的目標。因此，不宜因設立市政機構而擴大特區政府的架構和編制，市政機構本身的組織設置亦應儘量精簡。此外，亦應藉由市政機構的設立，加強社區服務與市民大眾的互動關係，推動市政服務切實回應社會需要，讓市民大眾獲得更為優質的市政服務。

（三） 對市政機構“非政權性”的界定

在《澳門基本法》有關市政機構的規定中，“非政權性”是對市政機構的基本定位，故有必要對其作出清晰界定：

《澳門基本法》規定市政機構須為“非政權性”，主要基於澳門回歸前實行的地方行政和地方自治，市政機構在一定程度上與以總督為首的行政當局構成兩級政府，且沿襲葡萄牙地方自治模式，其代議機關由選舉產生；而“一國兩制”框架下的澳門特別行政區只有一級政府，即澳門特別行政區政府；按照《澳門基本法》設立的市政機構只是受特區政府委托提供相關服務及諮詢意見的職能安排，完全不具有二級地方政府的性質，不實行地方自治，不設由選舉產生的代議機關。

具體而言，雖然市政機構受政府委托為居民提供服務及向政府提供諮詢意見，但其與特區政府之間不存在縱向分權的關係，而是委托與被委托的關係。這意味着，作為受委托方的市政機構必須向作為委托方的特區政府負責，市政機構的職權源自特區政府的委托，並由法律訂定。

可以進一步指出，市政機構在受政府委托為居民提供服務的過程中，可行使部分因提供服務而產生的必要的行政管理權，但該等行政管理權不具有自主性，僅為一種衍生性權力，市政機構亦不因此而具有行政當局的屬性。事實上，“服務”本身在某些情況下即包括甚至就是“管理”。市政機構不具有地方政府的性質和地位，其行使必要的行政管理權並不導致其具有政權性。

（四） 市政機構的性質

由於非政權性市政機構受政府委托行使一定公權力，宜設定為具有公法人性質的自治機構。“自治”僅表明其在內部管理和運作上與一般行政部門有所不同，並不具有任何政權性。